Av och till uppstår en debatt i Svenska kyrkan om organisationens styrverktyg. De senaste åren har debatten handlat om det som uppfattas vara New Public Management-styrning. Ofta är det målstyrning och redovisning som står i fokus för kritiken. Utifrån sin avhandling ”När jag är ute på fältet dansar jag tango – en organisationsteologisk studie av konkurrerande logiker i kyrklig verksamhet” resonerar här Caroline Edlund om mål och NPM-inspirerad styrning. Hur man kan förstå kritiken mot NPM-inspirerad styrning, som många gånger kan framstå som berättigad? Vad är det som står på spel när det som enkelt låter sig mätas framstår som det viktiga, medan det viktiga verkar försvinna uti periferin?
Vad är NPM?
NPM är ett samlingsbegrepp för flera olika management-inriktningar som tillhandahåller olika styrtekniker med ursprung i näringslivet, vilka används inom offentlig förvaltning. NPM infördes successivt inom offentlig förvaltning från 1980-talet och framåt. I samband med införandet stod marknaden som ett övergripande ideal. Ledord för förändringen, från byråkratistyrningen till management, var bland annat strategi, effektivitet och mätbarhet.
I NPM ingår bland annat idén om att styra med mål, därför kom målstyrning från 1980-talet och framåt att introduceras i offentlig sektor. Verksamheters uppdrag, till exempel skolans lärandeuppdrag, omformulerades och förstods nu istället som verksamhetens mål. För att kunna avgöra huruvida verksamheten uppfyllde målen krävdes mål som var Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska, Tidsatta – det vill säga SMARTA mål. Det som tidigare alltså varit professionens uppgift att bedöma skulle omformuleras i syfte att göra verksamheten öppen för bedömning av den som saknade professionskunskap. Under 2010-talet började allt större kritik riktas mot NPM. Man började tala om professionernas urholkning, att professioner så som exempelvis lärare och läkare ägnade alltmer tid på dokumentation, redovisning och måluppföljning än vad som kunde anses vara rimligt. En del menar att de höga sjukskrivningstalen inom lärarkåren blivit en följd av den detaljstyrning som skett de senast åren.
Institutionella logiker i Svenska kyrkan
En liknande utveckling går att se i Svenska kyrkan där målformuleringar har fått allt större betydelse för styrningen. Församlingsinstruktionen kan ses som ett exempel där syftet med instruktionen mer antagit formen som ett identitets- och måldokument. Men varför blir det problematiskt, och vad är det som blir problematiskt? Ett teoretiskt perspektiv med möjlighet att sätta nytt ljus på frågan är nyinstitutionell teori med dess begrepp institutionella logiker, fortsättningsvis endast benämnd logiker. Teorin gör gällande att det ofta finns ett flertal olika logiker inom en organisation, exempelvis professionslogik, styrlogik, medlemslogik. En logik styr vad som uppfattas som rimligt, vad som anses bra eller dåligt när det gäller exempelvis vad som driver och motiverar arbete, hur arbetet följs upp och vad som karaktäriserar arbetet. Personer inom organisationen tolkar och förstår sitt och organisationens uppdrag utifrån logiker, ibland olika logiker. Nyinstitutionell teori menar att vissa typer av konflikter inom organisationer kan förstås som konkurrens mellan logiker, vilket innebär att konfliktsituationer kan lyftas från personnivå till en strukturellnivå.
I avhandlingen När jag är ute på fältet dansar jag tango – En organisationsteologisk studie av konkurrerande logiker i kyrklig verksamhet identifieras två typer av logiker inom Svenska kyrkan, en verksamhetsnära logik och en styrlogik vilken benämns den målrationella logiken. Mellan dessa logiker uppstår ett antal konkurrenssituationer. Logikerna intar nästan diametralt olika perspektiv på ett antal avgörande frågor när det gäller synen på arbetet, vad som driver och styr arbetet. Detta får avgörande konsekvenser för bland annat synen på mål, och vilken funktion dessa spelar i organisationen. Kortfattat kan sägas att den verksamhetsnära logiken menar att (1) arbetet drivs av kallelsen, (2) uppdraget ses som styrande för arbetet, (3) resultatet av arbetet avgörs av medarbetaren själv och i kontexten, slutligen (4) arbetet ses som pågående och oavslutat, exempelvis kan idén om sådd och skörd illustrera detta. Den målrationella logiken däremot förstår (1) ekonomi och målskrivningar som drivande för arbetet, (2) klocktiden och målskrivningar ses som styrande för arbetet, och (3) dess resultat avgörs i uppföljning i relation till tid, mål och ekonomi slutligen (4) ses arbetet som en gemensam väg med en tydlig start och mål.
Den målrationella logiken, som kommer till uttryck i exempelvis församlingarnas verksamhetsplaner, eftersträvar mål som är specifika i den meningen att de är uppföljningsbara (gärna kvantitativa) och tidsatta – det går att veta när det är uppfyllda. Det är inte ovanligt att målen ofta handlar om att öka, exempelvis öka antalet dop, eller antalet tillhöriga under budgetåret. En bärande tanke inom NPM är att personer utanför professionen ska kunna bedöma arbetets kvalitet och dess utfall. I praktiken har det många gånger kommit att innebära detaljstyrning, med bland annat kvantitativa mål som enkelt kan läsas och förstås utan den specifika professionskunskapen. Syftet med dessa typer av mål kan sägas vara att reducera oklarhet och osäkerhet, och ge fler insyn i verksamheten – ett i sig lovvärt syfte.
Hur blir då förståelsen av mål i en verksamhetsnära logik? Utifrån denna typ av logik återfinns målformuleringar som bärs av ett metaforiskt språk, exempelvis läka skapelsens sår, låta himmel och jord mötas, eller öppna vägen till Gud. I en bemärkelse saknar dessa typer av målformuleringar den målrationella logikens krav på precision. Istället är de komplexa och bär på ett stort överskott av mening. Formuleringarnas överskott på mening innebär att det krävs tolkning för att förstå dem, tolkningar som sinsemellan kan skilja sig åt. Innebörden i formuleringarna bär även på tyst kunskap som i dialogens form kan framträda och därmed skapa fördjupad förståelse. Formuleringarna beskriver snarare uppdraget än ett tillstånd som ska uppnås. De syftar inte till att reducera oklarheter och därmed reducerad mening, utan bär snarare på ett överskott av mening och fungerar som motiverande. Mål utifrån en verksamhetsnära logik framstår ofta som svåra att tidssätta och att följa upp. När läker skapelsen sår egentligen? När öppnas vägen till Gud, och vad kostar det? Aspekten av att Gud är en aktiv part i detta arbete, och den som ytterst har målet i sin hand försvårar möjligheten att tidsbestämma dylika mål. Även uppföljningen av metaforiskt formulerade mål framstår som svår utifrån en målrationell logik. Utifrån en verksamhetsnära logik är det alltså inte främst klocktiden som avgör uppföljningen, utan i kontexten görs bedömningar utifrån professionskunskap och erfarenhet av hur verksamheten och arbetet fortskrider, samt när det är klart.
Logikkrockar
Utifrån institutionell teori anses vissa handlingar och beteenden rimliga utifrån en logik, medan de kan vara orimliga utifrån en annan logik. Det uppstår alltså ibland konkurrenssituationer mellan logikerna. I Svenska kyrkans fall kan en konkurrenssituation ses bland annat i synen på mål, det vill säga hur organisationen Svenska kyrkan ska förstå och relatera sin verksamhet till mål. Andra konkurrenssituationer som framträder i Edlunds studie är synen på kunskap och tid. Det som i en verksamhetsnära logik kan framstå som komplexa mål, kan alltså utifrån en målrationell logik framstå som oklart. Vice versa kan den målrationella logikens klara mål ur ett verksamhetsnära perspektiv framstå som meningslösa, då betoning på mätbara mål kan innebära en förskjutning i synen på vad som är viktigt. Det finns en risk att det som enkelt låter sig mätas framstår som det viktiga, medan det viktiga försvinner ut i periferin, en olycklig konsekvens för alla. Ett vardagligt exempel på denna konfliktsituation kan vara: Målet är att under nästa år ska församlingen ha 16 konfirmander. Målet betonar antalet konfirmander, en aspekt som församlingen inte själv på ett enkelt och entydigt sätt kan påverka. Ur det perspektivet äger inte församlingen helt och fullt sitt mål, men det är ändå rimligt utifrån en målrationell logik. En alternativ målskrivning kan vara: Målet är att under året vill vi arbeta för att konfirmander känner sig hemma i församlingen. Det sistnämnda målet kan sedan brytas ned i aktiviteter, men hela tiden med målet att skapa ”hemma-känsla” för konfirmander.
Skillnaden på dessa två typer av mål är att det andra målet äger man själv, det ligger nära verksamhetens eget språk och förståelse av sitt uppdrag, och kan därför även ha den önskade motiverande effekten. Just när det gäller mål, ställs frågan på sin spets hur man kan styra och leda organisationen. Uppdelningen mellan styrning och ledning förstås ofta som uppdelning mellan vad som ska göras (styrningens uppdrag) och hur det ska göras (ledningens uppdrag). Hur kan man då styra om det är mål som ska vara styrande för verksamheten? Om man avser att målsättningar på kyrkorådsnivå ska ha motiverande och styrande effekt behöver dessa mål framstå som övergripande och riktningsgivande. Flera församlingar och pastorat arbetar med prioriterade områden i verksamhetsplaner eller församlingsinstruktioner. De kan i en mening förstås som mål i en övergripande och riktningsgivande betydelse. Risken med allt för preciserade mål är att de inte uppnår den påverkan som är avsedd, då verksamheten inte äger målet själva. Övergripande riktningsgivande mål, även kallade polysema mål, bär på ett överskott av mening som skapar möjligheter för verksamheten att ”bryta ned” dessa till att passa den lokala kontexten. De kan brytas ned till kvantitativa eller kvalitativa mål utifrån den situation de befinner sig. För en verksamhet kan det vara djupt motiverande att sätta en procentsats på vad man vill uppnå, medan en annan verksamhet ser det motiverande att formulera sig i termer som: öppna vägen till Gud. På så vis kan styrning ge riktning för vad, medan ledning formulerar hur. Ett enkelt svar på den av logiker uppkomna konkurrenssituation vore att säga att endast en logik behövs, men så enkelt är det inte. En organisation härbärgerar flera logiker som ofta samspelar, men ibland krockar de i avgörande frågor. De två ovan nämnda logikerna fyller till viss del olika funktioner och syfte, bland annat när det gäller tillitsskapande.
Tillit och logikerna
Övergripande mål ställer andra krav på uppföljning än vad ett precist, exempelvis procentsatt, mål gör. Detta i sig väcker frågor om kontroll, behovet av kontroll och vilken kontroll som är möjlig. En av flera konsekvenser av NPM blev detaljstyrningen av professionernas verksamhet, och därmed även den specifika uppföljningen. Kritiken om professionernas urholkning kan ses som ett svar på denna situation. Kritiken i offentlig sektor ledde till en av regeringen tillsatt tillitsdelegation, som 2018 kom med sitt huvudbetänkande ”Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn”. Betänkandet lyfter fram tillit som en styrprincip jämte, byråkrati och marknad. Den tillitsreform som påbörjades som en konsekvens av tillitsdelegationen syftar till ”att utveckla formerna för den statliga styrningen genom att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet”. Tillit har alltså seglat upp som en stark faktor inom styrning och ledning. Men vad är tillit? Och vad blir tillit i organisationssammanhang?
Det är lätt att tänka tillit som en känsla mellan ett du och ett jag, en känsla eller inställning som gör att jag vågar investera, sätta min tilltro till dig. Huruvida det är rätt att sätta tilltro till den andra visar sig först i efterhand. Jag kan ha nog så goda skäl för tilliten, men kan ändå bli sviken. Tillit är alltid ett lån av framtiden – jag kan inte på förväg veta. Denna dialogiska aspekt av tillit kommer till uttryck i många av Svenska kyrkans verksamheter. Den kommer till uttryck genom strävan efter att barn och unga ska känna sig sedda och bekräftade eller dopfamiljer och sorgehus som får uttrycka sina erfarenheter och förhoppningar. För att återvända till logikerna kan man säga att den verksamhetsnära logiken använder sig av denna typ av dialogiska tillit. Men organisationer eller samhällen som endast bygger på vänskapsband och dialogisk tillit riskerar nepotism eller korruption. Därför behövs den dialogiska tilliten kompletteras med en institutionell tillit, en tillit som är mellan ett jag och en anonym tredje. Svenska kyrkans handbok är ett exempel på tillit i en institutionaliserad form. Enkelt uttryckt garanterar handboken att alla, oavsett vem, får samma typ av konfirmation, dop eller begravning – den blir en garant för att Svenska kyrkan inte gör skillnad på människor. Det är även i denna typ av institutionaliserade tillit som den målrationella logiken återfinns. En organisation behöver kunna uppvisa tillitsskapande faktorer som objektiv och rättvis behandling oavsett person, att det finns strukturer för beslut och ärenden, att verksamheten är transparent och möjlig att granska för att förhindra korruption. Verksamhetsplan och budget, tidrapportering och målformuleringar står ur ett perspektiv i den institutionaliserade tillitens tjänst. Den målrationella logiken skapar även den legitimitet som krävs i kontakten med andra organisationer och övriga samhället. Det krävs alltså olika dimensioner av tillit för att en organisation ska uppfattas värd att lita till.
Att ha breda övergripande mål är att till viss del att släppa kontrollen och istället välja tillit. Mål som inte detaljstyr har möjlighet att öppna upp för motivation, kreativitet och tolkning. Övergripande och komplexa mål erkänner att verksamheten står inför oklarheter och risker som inte kan kontrolleras bort. Detta är en övning och en handling i tillit, och det är endast i efterhand som det visar sig om det var rätt att visa tillit – det är ett språng. Men som Løgstrup säger: våra liv skulle skrumpna och förtvina om vi på förhand mötte varandra med misstro. Kan detsamma sägas om organisationer? Risken med för mycket kontroll är att organisationen blir rädd – rädd för att göra fel, och rädsla krymper livet.
För att som organisation klara av att härbärgera flera logiker behövs samtal och dialog om de konkurrenssituationerna som uppstår, samtal om när en logik har tolkningsföreträde. Ett begrepp som kan hjälpa oss att fördjupa förståelsen av att härbärgera flera logiker är agonism. Agonism kan förstås som en brottning inom ett gemensamt vi. Begreppet erkänner därmed både konkurrenssituationerna och det gemensamma vi som organisationen utgör. Brottning och tillit, två kännetecken för att en organisation ska våga ta sig an sin framtid och samtid. Två teman som på intet sätt är främmande för kyrkan, den existentiella brottningen som återfinns i kyrkoårets och bibelns texter och tillit till Gud. Att låna av framtiden är något av kyrkans kännetecken – det vill säga att leva i spänningsfältet mellan två världar, det som är och det som ska komma.
Formulera, breda, riktningsgivande mål
I en organisation framträder flera logiker, som ofta kompletterar varandra och fyller olika funktioner. Dock finns det goda skäl till den kritik som riktas gentemot en NPM-inspirerad styrning, bland annat när det gäller synen på mål och de konsekvenser den medför. NPM syn på mål som styrande och i många fall mätbara, skapar mål som riskerar att i en bemärkelse bli verkningslösa för organisationen, då organisationen inte själv ”äger” dem. Att inte själv äga och därmed påverka sina mål, eller ha mål som riktar blicken bort från det viktiga, kan närmast ha en motsatt effekt, istället för ökad motivation – kan det skapa mindre motivation. När logiker i en organisation skiljer sig alltför mycket åt i grundläggande frågor, som exempelvis i synen på mål, tid och kunskap, blir ”skavet” stort. Så förefaller situationen vara i Svenska kyrkan, logikmötet innebär ett förhållandevis stort skav. Den tidigare styrlogiken som bar byråkratins kännetecken hade sina utmaningar, bland annat uppfattades den som alltför stelbent. Däremot delade den styrlogiken till större del synen på kunskap och uppdrag med den verksamhetsnära logiken. När skavet blir för stort mellan logikerna riskeras organisationen att slitas isär, och att det blir en upptrappning på konflikttrappan. Ett sätt att minska konkurrensen mellan de båda logikerna när det gäller synen på mål är att formulera breda, riktningsgivande mål genom vilka styrning kan ange vad, och ledning kan ange hur. Genom ett metaforiskt språk som tar vara på organisationens egen berättelse finns möjligheter till mål som skapar motivation och igenkänning, men för detta krävs tillit, både dialogisk och institutionell. Tillit som både rättvis och objektiv, och samtidigt varm och personlig, en utmaning som jag tror kyrkan är välrustad för att hantera.
CAROLINE EDLUND
Teol. dr. , präst i Svenska kyrkan, Örebro pastorat
Originartikeln innehåller fotnoter och litteraturlista. Se PDF för dessa.